总额分成(总额分成和分类分成)

6月13日（昨天）下午，中国政府网公布下列重磅文件，信息量很大。关注要点：

1、化解债务风险，切实降低市县偿债负担，坚决查处违法违规举债行为。

2、健全地方政府债务限额分配机制，一般债务限额应与一般公共预算收入相匹配，专项债务限额应与政府性基金预算收入及项目收益等相匹配。

3、完善专项债券资金投向领域禁止类项目清单和违规使用专项债券处理处罚机制。

4、强化开发区管委会等政府派出机构举债融资约束，坚决遏制地方政府隐性债务增量

指导意见精神概括：省级政府对省域财政问题揽总权及负总责，自力更生，地方政府不得增加隐性债务。

6月13日，《国务院办公厅关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见 国办发〔2022〕20号》发布，进一步理顺省以下政府间财政关系，建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制，促进加快建设全国统一大市场。

《意见》提出，基层“三保”压力较大的地区以及区域间人均支出差距较大的地区，应逐步提高省级收入分享比例，增强省级统筹调控能力；

适度强化教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基础设施规划建设、重点区域（流域）生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等方面的省级财政事权。

将直接面向基层、由基层政府提供更为便捷有效的社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等基本公共服务确定为市县级财政事权；

在财政收入划分方面，《意见》提出，将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例；将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县级分享较高比例。

对金融、电力、石油、铁路、高速公路等领域税费收入，可作为省级收入，也可在相关市县间合理分配。除按规定上缴财政的国有资本经营收益外，逐步减少直至取消按企业隶属关系划分政府间收入的做法。

除国家另有规定外，逐步取消对各类区域的财政收入全留或增量返还政策，确需支持的通过规范的转移支付安排；

对于基层”三保”，《意见》要求，围绕“兜底线、促均衡、保重点”目标，调整省以下转移支付结构，优化横向、纵向财力格局，推动财力下沉；坚持县级为主、市级帮扶、省级兜底、中央激励，全面落实基层“三保”责任。

单独设立财政管理机构的开发区，参照实行独立财政管理体制，预决算纳入同级政府或设立该开发区地方政府的预决算并单独列示；

对区位优势不明显、经济发展潜力有限、财政较为困难的县，可纳入省直管范围或参照直管方式管理，加强省级对县级的财力支持；

将财政收入难以覆盖支出需要、财政管理能力薄弱的乡镇纳入乡财县管范围。

本次国办发文推动省以下财政体制改革，对于地方财政收入分配格局影响巨大。在土地财政滑坡、基层财政压力加大的背景下，此次国办发文对于地方财政收入有何影响？基层”三保”权责如何划分？

此外，针对地方政府债务管理，《意见》明确，坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责，省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责；落实省级政府责任，按属地原则和管理权限压实市县主体责任，通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险，切实降低市县偿债负担，坚决查处违法违规举债行为。强化开发区管委会等政府派出机构举债融资约束，坚决遏制地方政府隐性债务增量；

值得注意的是，上述文件未提及债务展期、债务重组，对于加强地方政府债务管理方面，要求通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险，切实降低市县偿债负担，同时强调坚决查处违法违规举债行为，对于地方政府平台化债有何影响？

今年，受到地产市场低迷的影响，地方政府土地出让金收入规模预计要比预算方案原定规模减少2万亿元。事实上，去年下半年以来，随着地产企业违约增多，地产企业缺少拿地的能力与动机。很多地方就已经出现土地拍卖困难的现像。

地方政府则通过自己控制的融资平台顶替市场化的地产企业，在一级市场拿地。这种情况下的土地出让收入对于地方财政并难有实质性的贡献。当前经济下行，很多地方的财政一般预算收入也出现较大幅度的下滑。有很多地方一度传出公务员工资福利调降的新闻。另一方面，应对疫情需要资金投入，拉动经济增长需要兴建基础设施同样需要资金投入。地方政府的财政压力巨大。

在稳住经济大盘的电视会议上，中央明确表示，中央对于地方政府的财政支持已经在今年财政预算方案当中体现，今年中央对于地方政府的转移支付力度空前。后面各地的财政问题需要自己想尽办法解决，难以从中央获得额外的支持。国务院办公厅今天的指导意见可以看作是中央给予地方以方式方法上的指导和精神上的支持。

指导意见共有15条具体内容。合理划分省以下各级财政事权。明晰界定省以下各级财政支出责任。参照税种属性划分收入。明晰界定省以下各级财政支出责任。规范收入分享方式。适度增强省级调控能力。厘清各类转移支付功能定位。优化转移支付结构。科学分配各类转移支付资金。

建立财政事权和支出责任划分动态调整机制。稳步推进收入划分调整。加强各类转移支付动态管理。规范各类开发区财政管理体制。推进省直管县财政改革。做实县级“三保”保障机制。推动乡财县管工作提质增效。加强地方政府债务管理。

整体而言，指导意见强化了省级政府相对省级以下政府在财政方面的话语权，体现出一种财权向上集中的政策趋势。三十年前的分税制改革基本上确定了当前财政制度。分税制相对之前财税包干制，是一种财政集权。

自2000年以后，土地出让收入规模变得可观起来，加上从2008年以来，地方融资平台兴起，地方政府的财权得到扩张，对于此前的央地财权分配格局形成了挑战。近些年来，中央对于地方政府隐性债务的治理，可以视为是对地方财权扩张的一种应对。中央的指导文件对于省级政府的同样体现出来财权上收的要求。同时，也体现出来省政府对于本省财政问题总负责的要求。

与分税制改革不同，指导意见的大部分内容对于省级政府并没有提出明确的指令要求，省政府仍然掌握省级以下财政体制的主导权。

唯一有一条值得关注的是“加强地方政府债务管理”，这条内容与中央与治理地方政府隐性债务一脉相承，而且涉及的不止是省级以下财政，还有中央财政。看来，政府隐性债务问题这一红线及地方政府遵守财政制度这一铁律，无论什么情况下，都无法突破或变通。

这条内容有一个具体的表述是“坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责，省以下各级党委和政府按属地原则和管理权限各负其责。强化开发区管委会等政府派出机构举债融资约束，坚决遏制地方政府隐性债务增量” 这个表述也解决了之前市场关于“强省弱平台”与“弱省强平台”，谁优谁劣的问题。

很显然强省弱平台要更优。

因为平台无论强弱，出了问题省级政府都要负责。

另外，指导意见当中还有如下的内容表述：对区位优势不明显、经济发展潜力有限、财政较为困难的县，可纳入省直管范围或参照直管方式管理，加强省级对县级的财力支持；将财政收入难以覆盖支出需要、财政管理能力薄弱的乡镇纳入乡财县管范围。这个体现出来中央明确要求省政府对于本省财政负总责的精神。这个精神也与之前稳住经济大盘电话电视会议的谈话精神保持一致。

地方政府在中央与地方财权分配格局基本确定的情况下，地方又没有印钞权，在今后几年，能够通过什么办法来解决财政收支不平的问题呢？曾经融资平台依靠自身突破财政纪律解决了这个问题。而在当前，融资平台债务规模巨大，已是强弩之末，在受到财政纪律的约束之下，难以有较大作为。如今，这简直是一个解决了就可获诺贝尔奖级别的难题了。

国务院办公厅关于进一步推进省以下

财政体制改革工作的指导意见

国办发〔2022〕20号

各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构：

省以下财政体制是政府间财政关系制度的组成部分，对于建立健全科学的财税体制，优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安具有重要作用。党的十八大以来，按照党中央、国务院决策部署，根据中央与地方财政事权和支出责任划分改革安排，各地不断完善省以下财政体制，充分发挥财政职能作用，在推动经济社会发展、保障和改善民生以及落实基层“三保”（保基本民生、保工资、保运转）任务等方面取得积极成效。

同时，省以下财政体制还存在财政事权和支出责任划分不尽合理、收入划分不够规范、有的转移支付定位不清、一些地方“三保”压力较大、基本公共服务均等化程度有待提升等问题。为更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力，经国务院同意，现提出以下意见。

一、总体要求

（一）指导思想。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻落实党的十九大和十九届历次全会精神，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，按照深化财税体制改革和建立现代财政制度的总体要求，进一步理顺省以下政府间财政关系，建立健全权责配置更为合理、收入划分更加规范、财力分布相对均衡、基层保障更加有力的省以下财政体制，促进加快建设全国统一大市场，推进基本公共服务均等化，推动高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实保障。

（二）基本原则。

——坚持统一领导、全面规范。坚持党中央集中统一领导，厘清政府与市场边界，保持与行政管理体制相适应，在中央和地方分税制的原则框架内，遵循完善政府间财政关系的基本原则，理顺地方各级财政事权和支出责任以及政府间收入划分关系等，逐步形成规范的省以下财政体制。

——坚持因地制宜、激励相容。坚持省负总责、分级负责，尊重地方的自主性和首创精神，鼓励各地区因地制宜采取差异化措施，激励与约束并重，充分调动省以下各级政府积极性，以增量改革为主、适度调整存量结构，优化权责配置和财力格局，增强财政体制的适应性和有效性。

——坚持稳中求进、守正创新。把握好改革的节奏与力度，平稳有序推进改革，保持财政体制连贯性和政策连续性。鼓励解放思想、探索实践，着力破解体制机制难题，创新管理模式，发挥财政体制在改革发展中的引导和保障作用。

二、清晰界定省以下财政事权和支出责任

（三）合理划分省以下各级财政事权。

结合本地区实际加快推进省以下各级财政事权划分改革，根据基本公共服务受益范围、信息管理复杂程度等事权属性，清晰界定省以下各级财政事权。适度强化教育、科技研发、企业职工基本养老保险、城乡居民基本医疗保险、粮食安全、跨市县重大基础设施规划建设、重点区域（流域）生态环境保护与治理、国土空间规划及用途管制、防范和督促化解地方政府债务风险等方面的省级财政事权。将直接面向基层、由基层政府提供更为便捷有效的社会治安、市政交通、城乡建设、农村公路、公共设施管理等基本公共服务确定为市县级财政事权。

（四）明晰界定省以下各级财政支出责任。

按照政府间财政事权划分，合理确定省以下各级财政承担的支出责任。省级财政事权由省级政府承担支出责任，市县级财政支出责任根据其履行的财政事权确定。共同财政事权要逐步明确划分省、市、县各级支出责任，按照减轻基层负担、体现区域差别的原则，根据经济发展水平、财力状况、支出成本等，差别化确定不同区域的市县级财政支出责任。推动建立共同财政事权保障标准，按比例分担支出责任，研究逐步推进同一市县不同领域的财政支出责任分担比例统一。上级财政事权确需委托下级履行的，要足额安排资金，不得以考核评比、下达任务、要求配套资金等任何形式，变相增加下级支出责任或向下级转嫁支出责任。

三、理顺省以下政府间收入关系

（五）参照税种属性划分收入。

将税基流动性强、区域间分布不均、年度间收入波动较大的税收收入作为省级收入或由省级分享较高比例；将税基较为稳定、地域属性明显的税收收入作为市县级收入或由市县级分享较高比例。对金融、电力、石油、铁路、高速公路等领域税费收入，可作为省级收入，也可在相关市县间合理分配。除按规定上缴财政的国有资本经营收益外，逐步减少直至取消按企业隶属关系划分政府间收入的做法。