小额贷款公司 监管机构(小额贷款公司监管管理办法)

湖南电子科技职业学院，湖南长沙衡阳市中级人民法院，湖南衡阳410000;421001)内容摘要:小额贷款公司是一专注于提供小额借贷的特殊机构，是按商业模式组建的以营利为目的的企业法人。而在实践中它却没有取得金融许可证，不具有金融法所应赋予的法律身份。法律地位的模糊导致了监管主体混乱。当前参与对小额贷款公司实施监管的机构形态各异，且均不具有法定的资格。小额贷款公司经营信贷业务，应为银监会监管之对象。关键词:小额贷款公司;监管现状;监管机构中图分类号:F832．文献标识码:A文章编号:10095152(2012)0106金融监管在本质上是一种国家干预行为，一般是指国家通过法定机构依法对金融交易行为的主体以及对交易行为的内容进行某种限制或规范，其目的在于防范金融风险，优化市场资源配置，消解因市场失灵而带来的金融风险，从而实现金融效益与安全的共存。综观全球各国，无论实行何种经济体制市场经济或计划经济)的国家，无不客观地存在着国家对金融的监督与管理，只是在强度与深度上有所差别而已。依中外金融学界通论，金融监管体制的要素有三:一为由谁监管，要害在于明确监管机。其中，金融监管机构的正确选择是关键，是其将监管对象引入良好治理的前提，也是实现金融监管体制法治化的现实基础。

监管主体不明，监管的有效性将受到影响，进而动摇监管的公信力和权威性，其结果是一方面难以有效的推动监管对象稳健运行，另一方面会导致各方面金融风险环生。小额贷款公司虽在理论上从事金融业务，可在实践中却没有取得金融许可证，不具有金融法所应赋予的法律地位。法律地位的模糊导致了监管主体的无序。一、小额贷款公司营运监管机构的混乱现状2008月，中国银行业监督管理委员会、中国人民银行发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》(以下简称《指导意见》)，在第五章“小额贷款公司的监督管理”中规定:“凡是省级政府能明确一个主管部门(金融办或相关机构)负责对小额贷款公司的监督管理，并愿意承担小额贷款公司风险处置责任的，方可在本省(的县域范围内开展组建小额贷款公司试点。”《指导意见》的这条规定表明，小额贷款公司不在银监会监管视野之内，而是将监管职责推脱到地方政府，并且也未就监管机构的具体安排作出统一规定，由地方政府自己确定。在随后出台的各地的地方规章依据《指导意见》并结合本地特点对小额贷款公司的监管机构作出了安排。从这些出台的地方规章来看，负责小额贷款公司监管的监管机构包括:试点领导小组、中小企业局、经贸委以及金融办等。

提出由试点领导小组负责监管的只有河北承德市。《河北承德市小额贷款公司试点管理暂行办法》第34条规定:“市试点领导小组负责组织开展小额贷款公司的试点工作、监督管理。”提出由中小企业管理局负责监管的有贵州与河南两省。《贵州省小额贷款公司试点暂行管理办条规定:“贵州省人民政府授权贵州省中小企业局作为全省小额贷款公司的主管部门，负责对小额贷款公司的设立、变更和市场退出等重大事项14作者简介:高以成(1976，男，衡阳市中级人民法院民二庭庭长。进行审批，并实施监督管理。”《河南省小额贷款公司试点管理暂行办法》第四条规定:“河南省中小企业服务局为全省小额贷款公司试点工作主管部门……实施日常监督管理……”提出由经济委员会负责监管的有青海省。《青海省小额贷款公司试点管理暂行办法》第条规定:“青海省经济委员会(下简称“省经委”)牵头负责全省小额贷款公司试点工作的组织、协调、规范和推进工作，同时负责对小额贷款公司业务活动的监督管理。”提出由政府金融办负责监管的地方有很多，如广西、辽宁、内蒙古、北京、大连、黑龙江等等。其中，有的地方由金融办全权负责监管，如《辽宁省小额贷款公司试点暂行管理办法》第条规定:“省政府金融办(领导小组办公负责领导小组的日常工作……对小额贷款公司实行现场和非现场监管。

”有的地方则提出由金融办主管，而其他部门协管。《广西壮族自治区小额贷款公司管理暂行办法》第条规定:“广西壮族自治区金融工作办公室(以下简称自治区金融办)是全区小额贷款公司的主管部门，负责对小额贷款公司的监督管理。自治区工商行政管理局、人民银行南宁中心支行和广西银监局根据各自职责配合自治区金融办开展小额贷款公司监督管理工作。”再如《大连市小额贷款公司试点暂行管理办法》第条规定:“市政府金融办为小额贷款公司市级主管部门，牵头负责全市小额贷款公司试点工作的组织、协调、规范和推进工作，会同市工商局、大连银监局和人行大连市中心支行等部门成立联合监管机构，建立联合监管机制。”综合上述情况可知，自银监会“许可”小额贷款公司成立以来，对小额贷款公司的监管一直处于“各自为政”的局面，监管机构也是五花八门。毋庸置疑，这种混乱现状绝不会有利于小额贷款公司的健康发展，也不会结出有序化的果实。前美联储主席PaulVolker先生曾言:“在金融监管中，被监管者与监管者之间肯定会是一种争吵不休的关系。如果监管者软弱无力，就不能有效施行审慎行、安全性与稳健性的各项标准。因此，实现行之有效的监管，就必须拥有一个强而有力的监管机构。

”借助这个命题，笔者认为这个“强而有力的监管机构”的构建前提是要合法且统一。因此，我们有必要理性剖析这种混乱现状，以期为监管机构的正确选择奠定基础。二、对当前监管主体制度安排的剖析对当前监管机构监管权力的质疑现代意义上的监管机构的建立源于上世纪初“大危机”后西方发达资本主义国家痛定思痛的选择。西方学者认为，监管机构是一种设在政府部门之内而又非属于行政机关范畴的依法拥有广泛职权的重要组织，它同总统和议会有着极。曾任美国国务卿的罗杰希尔斯曼更形象地指出，监管机构通常是因经济活动而建立起来的区别于传统行政官僚机构的各类管理委员会，即为拥有控告、追诉和处罚权力的准立法、准司法性质的组其一，监管机构具有法定性，依法而设，这个法指的是特定法律或法案;其二具有独立性，依法独立行使职权;其三，享有行政执法权以及一定的立法权与准司法权，主要表现为根据授权依法制定具有规范性意义的具体标准或规则以及执行这些标准与规则，在必要时对违法行为行使裁决的权力并追究相关人的责任;其四，监管对象的特定性，特定的监管机构监管的领域是特定的，这个特定对象由法律或法规予以明确界定，不能越出领域的边界。对金融监管机构而言，同样也具有上述基本特征。

这些特征归结为一点就是，依法设立，依法履行职责。这里的法指的是狭义上的法，在我国为人大及其常委制定的规范性文件。当前，对小额贷款公司实施监管的机构是形态各异，而其中以金融办为最多。金融办是金融服务工作)办公室的简称，是地方政府的附属机构。一般而言，金融办的职责包括:贯彻执行国家有关金融工作的方针、政策和法律、法规，协助金融监管机构整顿和规范本行政区域金融秩序;拟定本行政区域金融业发展规划;协调处理金融风险防范和化解工作，处置金融突发事件;研究制定本行政区域发展和利用资本市场的政策、规划和措施; 负责本行政区域 中小企业上市的培育、初审及推荐工作; 为本行政区 域政府性融资和中小企业融资搞好协调和服务; 从职能定位上来看，金融办的职能是起规划、协调、服务、推 广作用。从行政法理论上讲，这种机构属于普通管 理机关，实施的是行政指导行为，一般不与行政相对 人发生具体的行政关系，不具有行政执法权，有别于 如公安、土地、环保、海关等专门执法机关 。金融办要履行监管职责，至少必须具有执法权，依据行政 处罚法有关规则，金融办要取得执法权须法律、法规 和规章的明确授权。地方政府根据《指导意见》规 定“凡是省级政府能明确一个主管部门负责对小额贷款公司的监督管理”，由此赋予金融办监管职能， 授予执法权。

《指导意见》以及地方政府的规范性 文件显然不是法律、法规，那么是否属于我国《立法 法》上所指的规章呢? 我国《立法法》第 75 条规定: “部门规章应当经 部务会议或者委员会会议决定; 地方政府规章应当 经政府常务会议或者全体会议决定。”第 76 条规定: “部门规章由部门首长签署命令予以公布; 地方政府 规章由省长或者自治区主席或者市长，签署命令予 以公布。”国务院《规章制度程序条例》第 条规定:“规章的名称一般称‘规定’、‘办法’，但不得称条 30条规定: “公布规章的命令应当载明该规 章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日 期、部门首长或者省长、自治区主席、市长署名以及 公布日期。”从这些规定来看，规章的颁布在形式必 须具备上述所规定的字样，否则就不能视为规章。 而《指导意见》的颁布在形式上是: 中国银行业监督 管理委员会、中国人民银行《关于小额贷款公司试点 的指导意见》( 银监发〔2008〕23 ，发往各银监局，中国人民银行上海总部、各分行、营业管理部、各省 首府)城市中心支行、副省级城市中心支行。 形式上可以看出，《指导意见》不是部门规章，而只是一份规范性文件。再看各地出台的小额贷款公司 管理办法，这些文件都不是由当地政府所发，而是由 其下属办公厅或某个局发布，没有所谓首长的署名， 因而也不是地方规章。

因此，笔者认为，《指 见》及地方出台的所谓“办法”不符合规章的形式要件，不是规章的范畴。 可以说，金融办监管权力的来源看似合法，实则 违法。其它的监管机构也可依照上述分析得出同样 的结论。由此得出结论: 这些机构的监管权力存在 合法性的危机。 对当前监管机构监管能力的质疑提高金融监管机构的监管能力是我国一直在追 求的目标。设置专业化的监管机构是提高金融监管 机构监管能力的重要举措。但是，监管机构的简单 设置并不表明专业化的存在，也不代表监管机构监 管能力的提高。提高金融监管机构的监管能力是一 个系统工程，它依赖于完善的监管法律环境，而非参 差不齐且矛盾丛生的制度体系; 它需要有专业水平 高道德素质好的监管专业人员，而非一般的办事人 它需要先进的监管技术与监管理念，而非简单的执法治理方式。 从目前小额贷款公司监管的情形来看，不难发 现只是在监管机构上作了有形的变动，未触及提高 监管能力的实质内容。如青海省经济委员会，长期 负责工业生产领域的组织、规划与协调，从未涉及金 融领域的事务，也不会储备具有金融监管才能的人 才。《青海省小额贷款公司试点管理暂行办法》将 青海省经济委员会赋予对小额贷款公司的监管职 责。

中小企业局一般从事所属行政区域内中小企业 的综合协调，指导和服务工作。而中小企业的界定， 依据现有的规章制度，它限于在工业、建筑业、交通 运输和邮政业、批发和零售业、住宿和餐饮业等这些 行业根据企业职工人数、销售额、资产总额等指标来 与大型企业相区分。小额贷款公司是金融行业的企 业，目前尚不在中小企业的界定范围之内。因此，中 小企业局根本就不具有金融监管方面的专业人才， 也无金融监管的专业技术与专业经验。至于金融 办，虽然长期活跃于金融领域，但也只站在“协管